Por: Rubens W. Machado Filho
A empresa GRU Airport explora o Aeroporto Internacional de Guarulhos mediante concessão federal. Essa condição é juridicamente relevante porque a concessionária não assume apenas o direito de explorar economicamente a infraestrutura aeroportuária. Assume, em contrapartida, a responsabilidade pela adequada execução do serviço público concedido e pelo cumprimento das obrigações legais, contratuais e regulatórias inerentes à atividade.
O artigo 25 da Lei nº 8.987/1995 é particularmente importante nesse contexto. A norma atribui à concessionária a execução do serviço concedido e estabelece sua responsabilidade pelos prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários e a terceiros.
Mais do que isso, a própria Lei das Concessões deixa claro que a contratação de terceiros para atividades inerentes, acessórias ou complementares não transfere essa responsabilidade. O § 3º do mesmo artigo determina que as atividades eventualmente contratadas com terceiros continuem submetidas às normas regulamentares aplicáveis ao serviço concedido.
Essa disciplina assume especial relevância quando se examina a segurança aeroportuária.
No Aeroporto de Guarulhos, portanto, não parece juridicamente suficiente atribuir uma falha de segurança exclusivamente à empresa terceirizada, ao prestador responsável por certo controle, ao funcionário que eventualmente participou do evento ou, simplesmente, ao autor material do crime.
Perante o poder concedente, usuários e terceiros, permanece a responsabilidade da concessionária pela adequada execução do serviço concedido.
O RBAC Nº 107 TRANSFORMA O DEVER DE SEGURANÇA EM OBRIGAÇÕES CONCRETAS
No ambiente aeroportuário, esse dever não permanece no plano abstrato.
O RBAC nº 107, da ANAC, estabelece obrigações específicas de Segurança da Aviação Civil contra Atos de Interferência Ilícita (AVSEC), diretamente atribuídas ao operador do aeródromo.
No Terminal de Carga, a regulamentação determina, entre outras medidas, o estabelecimento do zoneamento de segurança, a definição do fluxo de entrada, saída e circulação de veículos, pessoas e volumes de carga e a identificação das áreas destinadas ao recebimento, armazenamento, transferência, conferência e inspeção das mercadorias.
O regulamento vai além.
- A seção 107.81 determina que o operador mantenha vigilância do terminal de carga de forma a garantir sua proteção adequada e exige pronta resposta diante da identificação de acesso ou tentativa de acesso indevido às áreas controladas e restritas.
- As seções 107.101, 107.103 e 107.105 disciplinam o controle de acesso e impõem mecanismos destinados a assegurar que somente pessoas, veículos e equipamentos devidamente identificados, autorizados e, quando aplicável, inspecionados ingressem nas áreas protegidas.
- A seção 107.163, por sua vez, é ainda mais específica: no terminal cuja armazenagem e manuseio estejam sob responsabilidade do operador do aeródromo, cabe a ele garantir a segurança das instalações e áreas por meio de vigilância destinada a prevenir e deter acessos indevidos, bem como assegurar o controle de acesso às áreas controladas e restritas.
No Terminal de Carga, a regulamentação determina, entre outras medidas, o estabelecimento do zoneamento de segurança, a definição do fluxo de entrada, saída e circulação de veículos, pessoas e volumes de carga e a identificação das áreas destinadas ao recebimento, armazenamento, transferência, conferência e inspeção das mercadorias.
A proteção dos volumes permanece sob responsabilidade do operador aeroportuário até sua transferência ao operador aéreo ou a outra entidade interveniente.
Não se trata, portanto, de recomendação administrativa ou de simples padrão desejável de segurança. São deveres regulatórios concretos impostos ao operador aeroportuário.
QUANDO O FURTO OU ROUBO REVELA POSSÍVEL DESCUMPRIMENTO REGULATÓRIO
Essa distinção altera substancialmente a análise dos casos de roubo e furto de cargas.
Evidentemente, a simples ocorrência de um crime dentro do aeroporto não permite concluir, por si só, pelo descumprimento do RBAC nº 107. Nenhum sistema de segurança é juridicamente obrigado a produzir risco zero.
A questão muda, entretanto, quando a própria dinâmica do evento revela que o crime somente se tornou possível em razão de falhas exatamente nos mecanismos cuja implementação e funcionamento são exigidos da concessionária.
Se uma carga é retirada mediante acesso indevido; se pessoas ou veículos ingressam ou circulam sem o controle adequado; se credenciais são utilizadas irregularmente; se os mecanismos de entrada e saída não impedem a retirada ilícita da mercadoria; se há deficiência de vigilância; ou se funcionários ou prepostos participam da operação criminosa, já não se discute apenas a autoria material do delito.
Passa a ser necessário investigar se os sistemas de segurança que deveriam impedir, detectar ou responder àquela ocorrência estavam efetivamente funcionando.
Essa pergunta, porém, possui consequência jurídica direta.
Se demonstrado que o evento decorreu de deficiência de vigilância, controle de acesso, credenciamento, circulação ou proteção da carga, a questão pode representar simultaneamente uma falha na prestação do serviço concedido, para os fins da Lei nº 8.987/1995, e um possível descumprimento das obrigações específicas impostas pelo RBAC nº 107.
Nesse cenário, a imputação à concessionária deixa de decorrer apenas das regras gerais de responsabilidade civil. Passa a encontrar fundamento também no próprio regime jurídico da concessão e na regulamentação específica da segurança aeroportuária.
A REPETIÇÃO DOS EVENTOS MUDA A DIMENSÃO DO PROBLEMA
Um episódio isolado pode decorrer de circunstâncias excepcionais.
A sucessão de ocorrências com características semelhantes merece tratamento diferente.
Quando diferentes roubos e furtos passam a revelar falhas recorrentes de vigilância, controle de acesso, circulação de veículos e pessoas, utilização de credenciais ou até participação de funcionários e prepostos, surge uma questão que ultrapassa cada processo indenizatório individualmente considerado.
Essa é uma questão regulatória.
E sua relevância aumenta quando diferentes ocorrências chegam ao Poder Judiciário e decisões independentes passam a reconhecer falhas de segurança imputáveis à própria concessionária.
A reiteração documentada dessas falhas pode constituir elemento suficiente para justificar a atuação da autoridade reguladora, não para presumir antecipadamente uma infração ou defender automaticamente a aplicação de sanções extremas, mas para verificar se os episódios representam acontecimentos isolados ou manifestações sucessivas de uma deficiência sistêmica na segurança do Terminal de Cargas.
Nesse ponto, a discussão deixa definitivamente o campo exclusivo da indenização e passa a alcançar a própria qualidade, segurança e adequação do serviço público aeroportuário concedido.
